“成都速度”的市场动力 试验区建设交通枢纽

“一代人干了几代人的活”，这就是交通枢纽建设的成都速度。拿轨道交通来说，2005年12月28日，成都地铁1号线正式破土，工程总投资78 亿元；两年后的2007年12月29日，地铁2号线开工，预计投资115亿；而根据修编的成都市城市快速轨道交通线网规划，另外还有5条线路也将陆续上马。 如此浩大的工程和投资，钱从哪里来？在建设试验区和西部交通枢纽的背景下，快马加鞭的成都速度动力机制何在？ ———成都充分运用市场机制为庞大的交通体系建设破解资金难题 “我原来以为退休之前，能建成一条线，就算功成名就了。哪晓得，居然能建7条线、8条线……几代人的活，一代人就干成了！”4月2日，在成都地铁有限公司办公室，董事长伍勇说起成都的轨道建设，激情四溢。 “一代人干了几代人的活”，这就是交通枢纽建设的成都速度。拿轨道交通来说，2005年12月28日，成都地铁1号线正式破土，工程总投资78亿元；两年后的2007年12月29日，地铁2号线开工，预计投资115亿元；而根据修编的成都市城市快速轨道交通线网规划，另外还有5条线路也将陆续上马。 当然，迫在眉睫、也最引人注目的就是总投资达285亿元的“三轨九路”项目。按照成都市交委披露的数据，2007年，全年完成交通固定资产投资69亿元，2008年则将达到80亿元，而拟投建的31个重大交通项目建设总投资是1083亿元…… 如此浩大的工程和投资，钱从哪里来？在建设试验区和西部交通枢纽的背景下，快马加鞭的成都速度动力机制何在？ 从“城市经营”找答案 “利用市场机制，花未来的钱修今天的路” “利用市场机制，花未来的钱修今天的路。”伍勇简明扼要地总结。这正是成都这几年大规模城建中的“城市经营”策略。 其实，交通枢纽建设何尝不是一种“城市经营”。在西南交大交通运输学院院长彭其渊教授看来：“交通枢纽的建设不仅是方便市民出行，更重要的是畅通南来北往的人流和物流，促进了城市经济的发展，提升了城市的整体价值。” 问题在于，城市提升的价值，能否提前变现，为今天所用？ 城市提升的价值，最大的体现无疑是土地价值，而这是政府可调控的最大要素资源。成都在旧城改造、工业结构调整、城市环境整治中，引入市场化配置土地资源的机制，既实现了合理布局城市空间、提升城市价值的城市经营，又巧妙地解决了城市发展资金不足的瓶颈。比如，东郊工业区结构调整，就堪称城市经营的大手笔。 但伍勇觉得交通建设上的城市经营，往往慢了一拍。“如果我们轨道交通提前5年建设，而两边的土地能留到今年再拍卖，这个收益何等可观。”他举了个例子，南部新区的地块以前最多拍一两百万一亩，宣布修建地铁站后，一下就拍到600多万元一亩。而随着地铁施工的推进，一环路省体育馆旁一块地，甚至拍到了1800万元一亩。 “如果华阳5年前的土地没有拍卖，天府大道和地铁一铺过去，政府修几条线的投资都够了。”伍勇认为，关键是要提前做出规划和布局，抢夺一个时间差。“不能郊区都开发得差不多了，居民都饱和了，交通都堵得一塌糊涂了，才猛然想起要修一条地铁到那里去。” 一个成功的案例则是2007年底，攀成钢首批地块被香港新鸿基地产以底价31.09亿元拿下，其中部分用地被要求建成280米的成都第一高楼。新鸿基看中的当然是地铁带来的潜在商业价值，其进军成都市场首个项目的最主要目的就是延续该公司与香港地铁的合作模式，在成都修建西部最大的地铁综合发展项目。而为了发挥该地块最大价值，成都地铁在国内外广抛“绣球”，演绎了“城市经营”的一篇杰作。 “以前3年只能投一条线，现在一年可以投3条线了。”伍勇感慨。成都城乡的建设突飞猛进，政府的公共财政支出也水涨船高，但城市经营带来了源源不断的现金流。 搭投融资的市场平台 “最富于想象空间的，莫过于公司上市的融资计划” 要“今天花明天的钱”，当然不能只靠政府的长袖独舞，而必须搭建投融资平台，通过市场机制来实现。早从2001年起，成都就大刀阔斧改革城建投融资体制，先后成立了一系列政府投资公司承担该使命，比如城投集团、兴蓉公司、兴东公司、兴南公司、小城投公司等。 顺理成章，在交通设施建设领域（查看地图），成都地铁有限公司、成都交通投资集团有限公司，分别于2004年10月和2006年底应运而生。通过这样的投融资平台，政府配置一定的土地等资源，就可以巧施市场之手，起到“点土成金”之效。 “现在公司建设项目有三个方面的资金来源，一是政府投入，二是银企合作贷款，三是进行招商，吸引民间资金。”交投集团公司重大办主任任涛介绍。值得一提的是，该公司运用BOT、BT等模式，融集公路建设资金15亿元，有效缓解了交通建设资金压力。比如，邛名高速公路，就采取BOT方式引进了中国水利水电集团。“这条高速是收费路，可以以收费权来抵押。”任涛坦承，目前，通过银企合作还是最大的资金来源。 伍勇则从市场主体遵照财务成本的原则进行了衡量，他认为：“选择什么样的融资模式，关键还是要看其融资效率和融资成本的高低。”一则其他吸引民间资金的融资模式成本都偏高，“还是和银行长久合作划算一些”；二则地铁投入不是一亿两亿的事，民间资金也难以胜任。“所以，地铁公司也主要是通过银行贷款，把未来商业的预期收益抵押给银行，到时候还本付息。”不过，伍勇也表示，下一步会探索一些更市场化的融资模式。 可资为证的是，在成都交委的一份“三轨九路”项目招商方案中，已有了大规模的多渠道筹措资金的计划。基本思路是：采用公开招商比选方式确定交通建设项目投资人，由投资人与招商人签署“项目建设投资协议”，并由投资人出资实施交通项目建设；为保证偿还投资人的出资及回报，政府在中心城区配置一定数量的土地资源，锁定土地未来拍卖收益。其中，“三轨”力争在今年10月完成项目招商及前期审批，而“九路”则力争在今年6月完成项目招商及前期审批。 最富于想象空间的，莫过于公司上市的融资计划。2007年底，成都市政府制定《关于培育大企业大集团的实施意见》，支持企业直接融资鼓励企业通过股份制改造面向市场直接融资。成都地铁公司显然很有戏唱。 “这是一个美好的梦想。我们把基础打牢，把公司做到那一天，肯定不排除一切美好的东西。”伍勇的言语也充满期待。 “经营前置”的新理念 “‘花’好钱，‘找’回钱，还要‘赚’到钱” 搭建投融资平台，其重要任务在于利用市场机制“引”到钱，以破解资金难题；而作为市场主体，如何“花”好钱并“找”回钱甚至“赚”到钱，以形成良性循环，同样重要。 早在2001年，成都出台了《政府投资项目管理暂行办法》，在一系列城建公司中实行投资、建设、管理“三分离”机制，形成“政府-投资公司-建设公司-运营公司”四个层次，以市场化办法协调各主体间的关系，强化彼此的约束。不过，在成都交通设施建设中，由于地铁建设的特殊性，“三分离”机制被颠覆，“投管建一体化”成为新模式。 “投管建机制，是针对政府部门当业主的工程，要求必须分离，不能既是裁判又是运动员。而现在道路建设实行公司制，不在这个问题。它是投资主体，同时也有管理能力和经营能力，一体化的模式才能减少管理成本。”任涛这样解释。 而对成都地铁公司来说，“投管建”一体化模式则是为了“经营地铁”。“我们的任务不仅仅是地铁建设本身。”伍勇说，“如果仅仅是建设，那么修完之后交付使用了事，不必也不会去考虑城市规划与地铁的关系，地铁与公交，以及未来的广告收益和商业开发，不会去考虑城市土地价值的增加和城市竞争力的提升。” 而有了“经营地铁”的理念，地铁公司需要成为一个自我生存甚至能够自我生长的市场主体。伍勇说，公司率先提出“运营前置”“经营前置”“保障前置”等发展理念，以及“运营为主线，开发为辅助；以主促辅，以辅补主，主辅并进”的经营思路。这个提法在全国同行中引起了强烈反响。 因为，仅靠地铁通车以后的票务收入显然不能保证地铁良性循环，但是地铁商业、地铁广告、地铁通讯、地铁物业等未来收益却是可以开掘的财富宝藏。在伍勇看来，地铁公司也是能使这些未来价值最大化的市场主体。他举了个例子：正在建设的会展中心站，原来过道的规划设计是12米，而按照经营理念扩展到24米。扩建增加的造价，不过每平方米几千块钱，但未来产生的商业价值起码是几万元。“这样一来，不仅解决了地下过道的环境问题，更重要的是，未来收益足够公司还本付息，产生利润。” 对伍勇来说，坐地生财、寸土寸金的香港地铁就是活生生的榜样。他的一个雄心勃勃的商业版图是，成都地铁很可能做成成都市最大的企业，下面的房产公司、商业公司、广告公司都可能成为成都最大的公司之一。 做优秀的“运动员” “现在最大的优点，就是运动员和裁判员彻底分开” 一号线上骡马市车站施工受阻，是令伍勇引为教训的事。当时虽然打了围，但是一挖下去，下面是各种管线，由于其中有部分是重要、特殊管线，管线产权单位又分散，导致半年无法展开施工。价值5000万元的大家伙，挖到这里止步不前，真是焦头烂额。 这在任涛看来，可能是投建主体公司化会有效率损失的地方。“以前政府部门作为业主，往往成立重大项目指挥部，许多管理部门和业务处室都围绕项目来服务，有些问题通过部门协调很容易就迎刃而解。”但是比起传统投资模式的弊端，这个“优点”就太微不足道了。“首先是政企不分，运动员和裁判兼于一身，监督机制不能到位。其次，管理成本高昂，往往一个项目成立一个指挥部，且需要一摊管理人员，麻雀虽小，五脏俱全。”任涛印象中，最多一年，同时有六七个指挥部在运转。 “现在最大的优点，就是运动员和裁判员彻底分开了。”任涛说，裁判员就是市交委，它作为行业管理者只需要指导和协调，投建及运营都不用管，交给公司来做就好了。 值得一提的是，管理体制上也有领全国风气之先的创新，那就是“大部门”交委的成立。2005年，市委书记李春城以超前的理念提出：“既然二元体制是人为的